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盧森堡外國投資審查最新立法及其對中資的影響

· 前言 ·

自歐洲議會和歐盟理事會2019年頒布“關(guān)于設(shè)立歐盟外國直接投資審查框架的第2019/452號條例”以來，歐盟27個成員國中已有23個國家宣布建立外國直接投資審查機(jī)制，其余4國也已經(jīng)采取措施引入審查機(jī)制，體現(xiàn)了歐盟各國加強(qiáng)外資審查保護(hù)關(guān)鍵行業(yè)和國家安全的需要。

盧森堡于2023年7月通過的外國直接投資審查機(jī)制，第一個影響是中資在盧森堡以及歐盟的任何收購行為都將更加敏感，尤其是那些影響戰(zhàn)略行業(yè)的收購行為，項目的復(fù)雜性和不確定性肯定會增加，除了傳統(tǒng)的收購程序，還可能增加復(fù)雜、不確定和冗長的外國直接投資審查程序。

盧森堡是中企對歐投資的重要目的國。據(jù)商務(wù)部數(shù)據(jù)，截止2022年底，我國企業(yè)對歐盟直接投資存量1012億美元，直接投資存量超過百億美元的歐盟成員國有4個，分別為荷蘭（283億美元）、盧森堡（205.5億美元）、瑞典（186.7美元）和德國(185.5億美元）。

盧森堡投資審查將帶來哪些影響？今天，就跟隨小編的步伐一起去探究一下。

歐盟外商投資審查的覆蓋范圍擴(kuò)大

此次《修改提案》的重點內(nèi)容之一是將外國投資者在歐盟境內(nèi)設(shè)立的子公司進(jìn)行的投資納入審查范圍。2019年的《投資審查條例》僅針對外國直接投資（foreign direct investment），《修改提案》則將審查范圍擴(kuò)大至外國投資(foreign investment)。

與《投資審查條例》相比，《修改提案》第13條第4款將外國投資者的子公司及任何其控制的實體均被納入了歐盟外商投資審查的范圍。需要注意的是，該條規(guī)定不僅覆蓋了外國投資者在歐盟設(shè)立的子公司，同時覆蓋了包括外國投資者受益所有人在內(nèi)的所有由外國投資者實際控制的實體，只要在子公司到最終受益人的整個股權(quán)結(jié)構(gòu)中存在外國投資者實際控制的情形，即可納入審查范圍?！缎薷奶岚浮分械膶彶榉秶c《投資審查條例》相比，有十分明顯的擴(kuò)張。

歐盟外商投資審查合作機(jī)制的強(qiáng)化

《投資審查條例》要求成員國對涉及國家安全與公共秩序的外商投資進(jìn)行審查。該條例明確指出：決定是否建立審查機(jī)制或?qū)彶樘囟ㄍ鈬苯油顿Y仍由有關(guān)成員國全權(quán)負(fù)責(zé)。同時該條例要求建立歐盟與成員國間、成員國之間的合作機(jī)制，允許歐盟和成員國對接受投資的成員國提出意見。《投資審查條例》第6條對合作機(jī)制的程序，對包括內(nèi)容、期限等事項進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。根據(jù)2021年至2023年的三份《關(guān)于審查外國直接投資進(jìn)入歐盟的年度報告》，從2020年10月11日至2021年6月30日，11個成員國根據(jù)《投資審查條例》第6條共提交了265份通知。2021年，13個成員國根據(jù)《投資審查條例》第6條共提交了414份通知。2022年，17個成員國根據(jù)《外國直接投資審查條例》第6條共提交了423份通知。由此可見，自《投資審查條例》實施以來，提交報告的成員國數(shù)量與提交的通知數(shù)量均逐年增加。

在提交至合作機(jī)制的案件逐年增加的情況下，歐盟計劃進(jìn)一步強(qiáng)化合作機(jī)制。在2024年《修改提案》中，第三章以獨立章節(jié)的形式詳細(xì)規(guī)定了“適用于對安全或公共秩序產(chǎn)生負(fù)面影響的外國投資審查合作機(jī)制”。與《投資審查條例》相比，《修改提案》對合作機(jī)制進(jìn)行了更詳盡的規(guī)定，并給予其更突出的地位。該章對成員國須向歐盟或其他成員國發(fā)函的內(nèi)容和程序進(jìn)行規(guī)定。值得注意的是，第7條第5款要求接受外國投資的成員國“最大限度地考慮”其他成員國或委員會針對該投資向其提出的意見。第7條第6款則要求接受外國投資的成員國與提出意見的成員國進(jìn)行會談，為解決意見中提及的風(fēng)險制定解決方案。同時，歐盟委員會可應(yīng)邀參會。此外，《修改提案》還規(guī)定了專家組會議、多國磋商等多樣化的合作形式。

從上述修訂內(nèi)容可以看出，雖然《修改提案》仍然明文規(guī)定投資審查由各成員國全權(quán)負(fù)責(zé)，但是對合作機(jī)制的強(qiáng)化擴(kuò)大了歐盟和其他成員國對投資接受國進(jìn)行投資審查的影響。同時，各成員國發(fā)函的數(shù)量逐年遞增亦意味著更多外國投資在接受投資審查的過程中至少需等待成員國或歐盟提出意見、接受投資國根據(jù)該意見提出解決方案后才能獲知審查結(jié)果。這無疑大幅增加了投資者進(jìn)行投資的時間成本，對于市場變化迅速的特定投資領(lǐng)域的不利影響則會更大。

歐盟外商投資審查評估標(biāo)準(zhǔn)的適用嚴(yán)格化

《投資審查條例》第4條對成員國確定外國直接投資是否可能影響安全或公共秩序的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定。該條規(guī)定是建議性規(guī)定，成員國可自行決定是否采納該標(biāo)準(zhǔn)。《修改提案》第13條亦對外國投資是否可能影響安全或公共秩序的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定，但與《投資審查條例》第4條相比，《修改提案》第13條采用的行為模式變?yōu)榱恕皯?yīng)為模式”，成員國有義務(wù)根據(jù)該條規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)對外國投資進(jìn)行審查。這樣的規(guī)定在減損成員國投資審查自主權(quán)的同時，提高了法案的可預(yù)測性，投資者可根據(jù)此規(guī)定對自身的投資行為進(jìn)行評估，進(jìn)而形成合理預(yù)期，盡量避免投資進(jìn)入審查程序。但是，《修改提案》仍只是較為寬泛地規(guī)定了關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的安全性、完整性和功能，關(guān)鍵技術(shù)的可用性，關(guān)鍵投入品供應(yīng)的連續(xù)性等內(nèi)容，對此更為具體的解釋性規(guī)定則仍有待各成員國細(xì)化。

從審查的最終結(jié)果看，根據(jù)2021年至2023年的三份《關(guān)于審查外國直接投資進(jìn)入歐盟的年度報告》，2020年實際審查的案件中，79%獲無條件批準(zhǔn)，12%獲有條件批準(zhǔn)，2%被禁止，未提及投資者主動撤回率；2021年實際審查的案件中，73%獲無條件批準(zhǔn)，23%獲有條件批準(zhǔn)，2%由投資者主動撤回，1%被禁止；2022年實際審查的案件中，86%獲無條件批準(zhǔn)，9%獲有條件批準(zhǔn)，4%由投資者主動撤回，1%被禁止。

通過以上數(shù)據(jù)可以看出，絕大部分受審查的交易最終均未被限制或禁止，但也應(yīng)注意到，投資者主動撤回率在逐年上升，說明投資審查程序?qū)ν顿Y者已產(chǎn)生實質(zhì)影響，由于耗時、可能附加的限制等因素影響，被審查的投資者對于在歐盟境內(nèi)繼續(xù)投資的信心可能受挫。此外，在投資審查的覆蓋范圍急劇擴(kuò)大的情況下，即使成員國投資審查的禁止率不變，也將導(dǎo)致更多交易受到波及。

審查流程

· 總結(jié) ·

新法于 2023 年 9 月 1 日生效，將對來自第三國，尤其是中國的外國直接投資產(chǎn)生重大影響。

我們可以預(yù)見到的第一個影響是中資在盧森堡以及歐盟的任何收購行為都將更加敏感，尤其是那些影響戰(zhàn)略行業(yè)的收購行為。

對于這些外國投資者來說，進(jìn)入某些戰(zhàn)略部門將是有條件的，甚至可能被完全禁止，尤其是與關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵投入供應(yīng)安全和敏感信息獲取相關(guān)的部門。

其次，戰(zhàn)略投資部門的項目的復(fù)雜性和不確定性肯定會增加。除了傳統(tǒng)的收購程序，還可能增加復(fù)雜、不確定和冗長的外國直接投資審查程序。

此外，還不能排除成交后的監(jiān)督。特別是這個問題，我們預(yù)計不確定性會變得更大，并在交易結(jié)束后的很長一段時間內(nèi)對這些交易產(chǎn)生影響。最后，屬于該法案范圍內(nèi)的這類項目的交易成本顯然會比以前提高。